Как строить дороги, не развязывая войн с согражданами?

Сергей Костин, заместитель председателя Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы

По развитию дорожной инфраструктуры Россия стоит на 136-м месте – не думаю, что это отражает имеющийся у нас потенциал. Я бы говорил о программах развития дорог как федерального, так и местного значения.

Программа планирования оформления земельных отношений, резервирования земель уберегла бы нас на следующих стадиях от многих проблем. Система планирования бюджета на три года недостаточна для дорожного строительства, надо заниматься подготовкой территорий и тогда, как в бюджете немного денег.

Мэрия Москвы сознательно пошла на то, чтобы не отменять публичные слушания. Очень проблематичным оказывается их проведение на присоединенной территории. Причина вот в чем: на стадии строительства застройщики и местные власти, игнорируя принятые документы, просто не соблюдают правил и все застраивают. Поэтому почти все объекты присоединенных территорий конфликтны, а улично-дорожная сеть там не развита. После получения всех материалов мы обязательно просматриваем замечания жителей, но решения – это ответственность мэрии. Там, где это возможно, мы отменяем принятие планировки или вносим изменения. Очень сложно на начальном этапе учесть все, что будет в проекте, потому что в неполном объеме изучены геологические условия, где-то не учтены коммуникации.

По поводу привлечения экспертов – это плацдарм для определенных политических сил. Мы планировали построить три пешеходных подземных перехода и несколько автостоянок, а это превратили в скандал. На самом деле были всего лишь приняты меры по снижению аварийности. Возникает вопрос: в каком виде информация должна предоставляться населению? Жителям сложно читать чертежи, предусмотренные градостроительным кодексом, и мы вынуждены создавать какие-то суррогаты, которые более наглядно покажут, что будет построено.

Инна Девятко, заведующая кафедрой анализа социальных институтов, профессор Высшей школы экономики

Почему и всегда ли люди протестуют против согласованных продуманных инфраструктурных проектов? Я не говорю о тех случаях, когда заведомо нарушены строительные нормы, совершаются неправомочные действия. У любого проекта будут последствия, негативные для третьей стороны. Более того, каждое человеческое индивидуальное действие может кому-то причинить неудобство. Для регулирования таких конфликтов и существуют социальные нормы.

Когнитивная социальная наука объясняет, почему люди часто оценивают подобные изменения негативно. Можно утверждать, что негативные оценки любых изменений – проекта застройки, каких-то решений муниципальных властей – зависят от того, воспринимаются ли они как потери и издержки, вызванные преднамеренными действиями властей. Я думаю, что именно преднамеренность здесь существенна, понятно, что непреднамеренный ущерб в большинстве правовых традиций, в том числе в нашей, почти никогда не подлежит компенсации.

Здесь действует общий принцип неприятия потерь, определяющий негативное мнение людей по очень широкому кругу вопросов. Например, в том, как обычные люди оценивают справедливость или несправедливость, скажем, повышения цен. При прочих равных потенциальные потери оказываются более значимыми, чем потенциальные выгоды. Поэтому выгоды третьей стороны – не очень сильный аргумент для тех, кто воспринимает издержки реализации проекта как собственные потери. Однако иногда люди готовы смириться с некоторыми неудобствами. Важно, чтобы изменение в издержках не казалось им несправедливым и неприемлемым. А это зависит от точки отсчета, обычно за нее берется некоторый статус-кво, который воспринимается как норма.

Какова интенция корпоративного актора? Я бы, кстати, называла это не пиаром, а информационным сопровождением: чем больше знает ваш контрагент, как ни парадоксально, тем меньше шансов на открытое противостояние. Как обозначить свою интенцию, учитывая абстрактный общий принцип неприятия потерь? Для населения потери будут приемлемы, если явной целью изменений окажется ограничение потерь других акторов. Это довольно важный, много раз продемонстрированный результат.

Например, во вновь возникших обстоятельствах застройщик, муниципалитет, люди, которые используют транспортную инфраструктуру, теряют прибыль, и жители больше тратят на то, чтобы ехать на работу в Москву. Если вы демонстрируете, что ваша интенция – снижение издержек, а не повышение собственной прибыли, люди легче соглашаются с собственными тратами. Кроме того, человек легче переносит неизбежные потери, если некоторые принадлежащие ему блага, например возможность гулять в парке, предположительно теряют в цене и воспринимаются им как заведомо предназначенные для обмена на рынке, а не для собственного пользования. Это называется эффектом владения. При прочих равных ваша аргументация будет более успешной, если вы подчеркнете возможность выгодного обмена этого блага или собственности на другие блага или собственность.

Михаил Плахов, директор компании «Главная дорога»

В январе запустили в платном режиме нашу дорогу – северный обход города Одинцово. С началом дачного сезона будет видно, оправдались ли наши действия с точки зрения разгрузки магистрали. Строительство началось во время конфликта, связанного с вырубкой Химкинского леса. Наша дорога не такая протяженная, тем не менее 60% территории – лесные угодья. В отличие от химкинской истории, у нас действительно не было массовых протестов. Один небольшой митинг, когда пришло около ста человек. Почему обошлось без конфликтов? Жители Одинцово знали, что будет строительство, проходили экологические и общественные слушания, и это очень помогло. Также жители в этой дороге нуждались, причем не только автомобилисты, но и те, у кого машины нет. Еще одна причина в том, что проект был хорошо проработан. С точки зрения оптимизации нужно было только увеличивать пропускную способность в достаточно узких полосах отвода, которые нам были предоставлены. Ширина дороги – 60–80 м, и придорожной полосы отвода нет. Это плохо для инвестора, ведь на платной дороге доход приносит придорожная инфраструктура, а мы не можем там ничего разместить. Акционеры довольны, потому что у нас имиджевая составляющая платной дороги и нет шлейфа скандальности.
Мы были по максимуму открыты для жителей Одинцово и представителей общественных групп. В городе работает интернет-портал, с которым мы сотрудничали.

Наши застройщики, активно развивающие жилые районы, требуют, чтобы мы обеспечили им доступ к дороге. Причем идут даже на конфликт, в том числе с законодательством: оно регламентирует такого рода доступ. Если на трассу, назначение которой доставить пассажиров из пункта А в пункт Б, начинают съезжать постоянно, она превращается во внутригородскую, и ее потенциал дискредитируется. Мы пытаемся найти варианты решения проблемы. Нельзя загонять ее вглубь и пытаться административными рычагами и давлением просто убрать вопросы, стоящие перед теми, кто якобы лучше знает, что нужно делать для простых жителей. Необходимо постоянно быть в контакте, искать компромиссы и привлекать экспертов, чтобы люди почувствовали, что есть независимое мнение, заслуживающее доверия.

Олег Баевский, заместитель директора ГУП НИ и ПИ Генплана Москвы

В градостроительной деятельности, начинающейся с территориального планирования РФ и заканчивающейся строительством здания, есть три принципиальные части:

–градостроительное проектирование,
–архитектурно-строительное проектирование,
–строительство и реконструкция.

Градостроительное проектирование – это область публичной деятельности. Все, что происходит на этой стадии, инициируется, утверждается, представляется на публичное слушание и поддерживается органами власти в абсолютно доступном для ознакомления виде. Все, что происходит на стадии архитектурно-строительного проектирования и строительства, реконструкции, инициируется правообладателями земельного участка, и органы власти выполняют только функцию контроля.

С чего начинается достижение справедливости в развитии транспортной инфраструктуры? Каждый уровень власти, федеральный, региональный и местный, имеет суверенные полномочия в области планирования. Разница в значении объектов. Формально перечень объектов федерального значения должен утвердить если не президент, то орган федерального уровня, регионального значения – органы регионального уровня, местного – местные. Каждый размещает объекты соответствующего ранга за счет средств своего бюджета на основании документа планирования.

На одной и той же территории могут действовать три документа: схема территориального планирования РФ, схема субъекта Федерации и местный документ территориального планирования. Они строят разные объекты, но размещают их в конечном счете на территории муниципального образования.

Что касается развития транспортной инфраструктуры. Наряду с общими показателями на схемах обозначают, где ориентировочно планируется трасса, но границы зоны размещения устанавливаются только на стадии проекта планировки территории. Первое – установление красных линий. Градостроительный кодекс дает определение, что это либо границы территории общего пользования, либо границы территории линейных объектов. Территории общего пользования не подлежат отчуждению, они всегда принадлежат всему городскому сообществу и формируются в его интересах. Территория линейных объектов – в интересах неограниченной группы лиц.

Также проект планировки устанавливает границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства и изменяет расположение красных линий; может определять границы технических и охранных зон инженерных транспортных коммуникаций, ограничивая таким образом действующие права существующих правообладателей.

Это важная составляющая. Если границ нет, то у исполнительной власти нет оснований для выпуска последующих актов резервирования с целью изъятия. Градостроительный кодекс указывает, что в пределах красных линий не действуют градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования. Красные линии предусматриваются на сформированных земельных участках, которые впоследствии должны быть изъяты. Но до того как государство решило проводить процедуру резервирования и изъятия, установление красной линии прекращает действие общих правил на этой территории. Никто не отнимает имущественных прав, но в той части, которая оказалась за границей линии, прекратились действия общих правил, там работают требования, устанавливаемые проектом планировки и указанные органом власти.

Необходимость проведения публичных слушаний предусмотрена только для размещения объектов местного значения, но в Москве они идут и на региональном уровне. Сегодня Москва и Московская область договариваются, как им утверждать проект транспортной инфраструктуры, которая начинается в Москве и заканчивается на территории области. Законодательство говорит, что объект федерального значения должен быть разработан по решению правительства РФ и утвержден постановлением, на публичные слушания не представляется. На этом уровне нет проблемы. Но как только правительство говорит, что не хочет платить за объекты, которые по смыслу являются объектами федерального значения, оно создает проблемы субъектам. Тут надо договариваться.

Позиция нового кодекса в том, что любые действия по изменению состояния территорий могут произойти только тогда, когда у вас есть имущественные права на эту территорию. Для того чтобы началось строительство дороги, земельный участок должен быть сформирован и поставлен на кадастровый учет. Изначально кодекс построен на идее, что власть несет ответственность за формирование участков, предоставляемых под застройку. Позже был введен институт развития застроенных территорий, когда право и обязанность формирования земельных участков возложили на инвестора, выигравшего конкурс на развитие застроенной территории. Он должен решить имущественные проблемы с правообладателями, освободить территорию и распорядиться тем, что останется.